Sosyal Güvenlik ve Sosyal Yardım Sistemlerinde Mevcut Durum, Sorunlar ve Çözüm Önerileri

I. GİRİŞ

Orta ve uzun vadeli (5-50 yıl) politikaların üretilemediği ülkemizde, kamu açıklarının sürdürülemez seviyede seyretmesi, siyasi ve ekonomik istikrarsızlık, kronik enflasyon, aşırı yüksek faiz hadleri ve gelir dağılımında bozulma son 20-30 yılın en önemli makro-ekonomik sorunları olarak ortaya çıkmıştır. Özellikle 1994’ten sonra ortaya çıkan ve faiz ödemelerinden sonra konsolide bütçe içinde en büyük ikinci ödeme kalemi olan sosyal güvenlik transferleri 1999 yılında toplam 2.8 katrilyon TL ile GSMH’nin %3.3’üne ulaşmıştır. Sağlık sigortası dikkate alınmadan, sadece yaşlılık, malüllük ve ölüm sigortalarının aktüeryal projeksiyonları yapıldığında, açıkların GSMH’ya oranının 2050 yılında %17’ye yaklaşacağı tahmin edilmektedir.

 Bu sorunların ışığı altında Hükümetimiz 2 aşamalı bir reform planı hazırlamış ve 1. Aşamada asgari emeklilik yaşı, prim ödeme süresi, emekli aylığı hesaplama yöntemi ve işsizlik sigortasının oluşturması gibi temel parametrelerde değişiklik öngörürken, 2. Aşamada da üç sosyal güvenlik kuruluşunun yeniden yapılandırılması ve bireysel emeklilik sisteminin tesis edilmesini planlamıştır. Nitekim, reformun ilk aşaması olan Emeklilik Reform Kanunu Ağustos 1999’da yasalaşmıştır.

Diğer yandan sosyal güvenlik sistemlerinin Türkiye’nin yanısıra hemen hemen her ülkede özellikle finansman ve örgütlenme konularında ciddi krizler maruz kaldığı bir gerçektir. Sosyal güvenlik sistemlerinde yaşanan bu krizler uluslararası ekonomik krizlerin etkileriyle iyice ağırlaşmıştır. Bu krizlerin neticesinde ortaya çıkan sorunları çözmek amacıyla değişik çözüm önerileri ortaya atılmıştır. Bunlardan bir tanesi de 1970’li yılların sonunda Chicago ekolünden M.Freedman’ın önderliğinde liberal iktisatçıların ortaya attığı radikal değişiklik teklifidir. Bu teklife göre mevcut sistemin tamamen lağvedilmesi ve yerine bireysel sorumluluk esasına göre işleyen bir sistem hedeflenmektedir. Söz konusu teklifin özü sosyal güvenlik sistemlerinin özelleştirilmesidir. Bu görüş iki temel varsayıma dayanmaktadır. İlk olarak kamu her alanda olduğu gibi sosyal güvenlik konusunda da kaynakları israf edici bir rolü olmasıdır. İkinci varsayım ise bireylerin kendileriyle ilgili olarak daha akılcı karar verebilme yeteneğine sahip olmalarıdır. Bu haliyle liberal iktisatçıların görüşleri gelişmiş ülkelerde pek rağbet görmemekle birlikte, sosyal sigorta sistemi içinde devletin rolünün yeniden tanımlanması, devletin garantör ve denetleyici görevlerinin belirginleşmesi, sosyal güvenlik sistemi içinde ferdi inisiyatife ve özel teşebbüse daha fazla ağırlık verilmesi gerektiği görüşleri kabul görmüştür.

Teoride Sosyal güvenlik sistemi kendi içerisinde iki ana gruba ayrılmaktadır: a) Çalışan nüfusa yönelik primli sistem (Sosyal Sigorta), b) Yoksulluk sınırı altında kalanlara yönelik Sosyal Yardım ve Hizmetler. Birinci grubu oluşturan Sosyal Sigorta kavramı ikinci dünya savaşının ardından evrensel bir kavram olarak ortaya çıkmıştır. Nitekim gerek İnsan Hakları Evrensel Beyannamesinde gerekse buradan ilham alınarak hazırlanan çeşitli ülkelerin anayasalarında, sosyal güvenlik bireylerin bir hakkı olarak tanımlanırken, devletler için de bir yükümlülük halini almıştır. Örgütlenme, finansman ve işleyiş bakımından çok büyük farklılıklar gösteren söz konusu iki temel sosyal koruma aracının hedefi, toplum içerisinde mevcut veya çıkması muhtemel risklere karşı bireyleri koruyarak toplumsal ilişkilerin (işçi-işveren vs) sağlıklı bir biçimde işlemesini temin etmektir. Bu sağlıklı işleyiş, genel olarak istikrarın sağlanması bakımından büyük bir önem arz etmektedir. Toplum içerisinde sağlanan istikrar ekonomik gelişme için uygun bir ortam oluşturacaktır.

Bu çalışmada, birinci bölümde sosyal hizmet ve yardım kuruluşları hakkında genel bilgi verilerek bu alanda ülkemizde yaşanan sorunlara değinilecektir. İkinci bölümde ise Türkiye’de faaliyet gösteren sosyal güvenlik kuruluşları tanıtılacak ve sosyal güvenlik sistemimizin temel sorunları ortaya konulacaktır. Takip eden bölümde ise 25.08.1999 tarih ve 4447 sayılı yeni Yasa ile getirilen değişiklikler arz edilecektir. Son bölümde ise liberal teoriden yararlanarak bahsedilen sorunlara çözüm önerileri getirilmeye çalışılacaktır. 

I. TÜRKİYE’DE SOSYAL YARDIM VE HİZMET SİSTEMİ 

A.  SOSYAL HİZMET KURULUŞLARI

1.Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu

30 Haziran 1921 tarihinde Atatürk ve Arkadaşları tarafından Ankara’da kurulan ‘Himae’i Etfal Cemiyeti’ 1935 yılında ‘Çocuk Esirgeme Kurumu’ olmuş ve ‘Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu’nun’ çekirdeğini oluşturmuştur.

24 Mayıs 1983 tarihinde çıkarılan 2828 sayılı Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu Kanunu ile Türkiye’deki değişik kuruluşların sorumluluğunda bulunan sosyal hizmetler bir çatı altında bütünleştirilmiştir.

Mart 1989 tarihli mükerrer 20096 sayılı Resmi Gazete’de yayınlanan 356 sayılı Kanun Hükmünde Karaname ile Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu, Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığı’ndan ayrılarak, Başbakanlığa bağlanmıştır.

Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu, katma bütçeli, tüzel kişiliğe sahip, Türkiye’nin tüm illerinde, İl Sosyal Hizmetler  Müdürlükleri ve Sosyal Hizmet Kuruluşları aracılığı ile örgütlü bir ihtisas kurumudur. Her yıl 30 000 kişiye yatılı kuruluşlarda, 30 000 kişiye de doğrudan hizmetlerle sosyal hizmet sunulmaktadır. Ayrıca her yıl 12 000 kişiye sosyal yardım yapılmaktadır.

Kurumun yürüttüğü faaliyetler olarak; korunmaya muhtaç çocuklara ilişkin hizmetler, gençlik evleri; koruyucu aile, evlat edindirme, sokak çocuklarına yönelik hizmetler, kreş ve gündüz bakımevleri, özürlülere yönelik hizmetler, yaşlılara yönelik hizmetler, toplum merkezleri, kadın misafirhaneleri ve sosyal yardım hizmetleri sayılabilir.

2.  T.C. Başbakanlık Özürlüler İdaresi Başkanlığı

Özürlüler İdaresi Başkanlığı, 3 Aralık 1996 tarih ve 4216 sayılı kanunun verdiği yetkiye dayanarak 30 Mayıs 1997 tarih ve 571 sayılı kanun hükmünde kararname ile kurulmuş olup, kuruluş amacı; özürlülere yönelik hizmetlerin düzenli, etkin ve verimli bir şekilde yürütülmesini temin etmek için; ulusal ve uluslararası kurum ve kuruluşlararası işbirliği ve koordinasyonu sağlamak, özürlülerle ilgili ulusal politikanın oluşmasına yardımcı olmak, özürlülerin sorunlarını saptamak ve bunların çözüm yollarını araştırmaktır.

 Kurumun faaliyetleri arasında; özürlülerle ilgili kamuda ve toplumda duyarlılığın artırılması, özürlülere verilecek sağlık kurulu raporları hakkında yönetmeliğin yayımlanması, özürlü kimlik kartı yönetmeliğinin  yayımlanması, ‘Alo Özürlü’ hattının tesisi, vergi kanununda özürlülere vergi indirimi sağlanması kamuda ve özel sektörde çalıştırma zorunluluğu ile ilgili yasal düzenlemeler, kamuda ve özel sektörde özürlü istihdamının artırılması gibi hizmetler sayılabilir.

B. SOSYAL YARDIM SİSTEMİ

1. Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışma Teşvik Fonu

14.6.1986 günü yürürlüğe giren 3294 Sayılı Yasa ile Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışmayı Teşvik Fonu kurulmuştur.Yasanın amacı, ‘Fakru zaruret içinde ve muhtaç durumda bulunan vatandaşlar ile gerektiğinde her ne surette olursa olsun Türkiye’ye kabul edilmiş veya gelmiş olan kişilere yardım etmek, sosyal adaleti pekiştirici tedbirler alarak gelir dağılımının adilane bir şekilde tevzi edilmesini sağlamak, sosyal yardımlaşma ve dayanışmayı teşvik etmektir.’ biçiminde belirlenmiştir.

Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışmayı Teşvik Fonu Kurulu, Başbakan tarafından görevlendirilecek bir Devlet Bakanı’nın Başkanlığında, Başbakanlık Müsteşarı, İçişleri Bakanlığı Müsteşarı, Sağlık Bakanlığı Müsteşarı ile Vakıflar Genel Müdüründen oluşmaktadır. Kurul kararları Başbakanın onayı ile yürürlüğe girmektedir.

1998 yılında Fonun  toplam geliri yaklaşık 128 trilyon iken bu miktarın bu miktarın 38 trilyonu bütçeye kesilmiş, kalan 88.7 trilyon ise fona kalmıştır. 1999 yılı ilk üç aylık dönemde ise bütçe kesintisinden sonra kalan miktar 26.5 trilyondur.

2. Emekli Sandığı Bünyesinde Yürütülen Program

65 yaşın üzerindeki muhtaç kişilere aylık net asgari ücretin yaklaşık %10’u kadar bu programdan ödeme yapılmaktadır.

C. TÜRKİYE’DE SOSYAL YARDIM VE HİZMETLERDE GÖRÜLEN SORUNLAR

Bu alanda karşılaşılan sorunları iki grupta ele almak mümkündür. İlk 

olarak sistemin tek bir idari yönetime sahip olamamasıdır. Bu durum kaynakların etkin bir biçimde kullanılmamasına neden olmaktadır. Karşılaşılan ikinci sorun ise yeterli bir sosyal, teknik ve personel altyapısına sahip olunmayışı nedeniyle yaşanan sorunlardır.

II. TÜRKİYE’DE SOSYAL GÜVENLİK SİSTEMİ

A. SOSYAL GÜVENLİK KURUMLARI

1. Sosyal Sigortalar Kurumu

SSK 1945 yılında 4792 sayılı yasa ile “İşçi Sigortaları Kurumu” adı ile kurulmuş, şimdiki adını 1964 yılında 506 sayılı yasanın 136. maddesinden almıştır. SSK, Çalışma Sosyal Güvenlik Bakanlığına bağlı, mali ve idari bakımdan özerk, tüzel kişiliği bulunan bir devlet kurumudur.

SSK’nın sigorta hizmetlerini götüreceği hedef  kitle, kural olarak bir hizmet akdine dayanarak bir veya birkaç işveren tarafından çalıştırılanlar ve bakmakla yükümlü oldukları kimselerdir. Sigortalı olmak zorunludur. Taraflar hak ve yükümlüklerinden kaçınamazlar, aksine yapılan her türlü bağıtlar batıldır.

506 sayılı yasanın uygulanacağı kimseler hizmet akdine dayanarak işveren tarafından çalıştırılanlar ile sınırlı tutulmamıştır. Çiftçi mallarını koruma bekçileri, isteğe bağlı sigorta olanağından ve topluluk sigortasından faydalananlar, TBMM üyeleri, sanatçılar, düşünürler ve yazarlar ile genel kadınlar da istisnaen sigortalı sayılmaktadır. Bugün kurum toplam 32 milyonluk bir kitleye sosyal güvenlik hizmeti sunmaktadır.

Kurumun mali portresine baktığımızda Türkiye’de mevcut sosyal güvenlik kuruluşlarının, özellikle primli sisteme sahip olanların, en büyük sorunu olan finansman darboğazına  SSK’nın da maruz kaldığını görürüz. 1991 yılında 128 milyar lira nakit fazlasına sahip olan kurumun 1998 yılındaki açığı 597 trilyona ulaşmıştır. 1999 yılında ise finansman açığının 1 katrilyon liraya ulaşmıştır.

15 Nisan 1999 tarihi itibariyle tahmini sigortalı sayısı 5.600.000’i zorunlu olmak üzere toplam 6.999.400 kişidir. Yine aynı tahmine göre toplam 3.150.000 kişilik yaşlılık, malüllük, dul ve yetim aylığı alan bir emekli kitlesi SSK hizmetlerinden faydalanmaktadır.

SSK, ülkemizde faaliyet gösteren sosyal güvenlik Kuruluşları arasında en fazla sayıda riske karşı koruma  sigortalama hizmeti veren kurumudur. Kurum sigortalılarını iş kazaları, meslek hastalıkları, hastalık, analık, malülük yaşlılık ve ölüm risklerine karşı güvence altına almakta ve çeşitli yardımlar sağlamaktadır. Her sigorta kolundan sağlanacak yardımlar ve bunların koşulları 506 sayılı yasa ve 25.08.99 tarih, 4447 sayılı yasada belirtilmiştir.

2.  Bağ Kur

02.09.1971 tarihinde kabul edilen 1479 sayılı Esn. Ve San.ve Diğ. Bağ. Çal. Sos.Sig.Kurumu Kanunu 14.09.1971 tarih ve 13956 sayılı Resmi Gazetede yayınlanmıştır. Sözkonusu kanun Bakanlar Kurulunun aldığı bir karar ile 01.10.1972 tarihinden itibaren tüm yurtta uygulanmak sureti ile, bağımsız çalışanları sosyal güvenlik şemsiyesi altına almış ve bu alanda önemli bir boşluğu doldurmuştur. 1479 sayılı Kanunun 1. Maddesine göre Bağ Kur, özel Hukuk hükümlerine tabi mali ve idari bakımdan özerk bir kamu tüzel kişisidir.

Kanunla ve Kanunların verdiği yetkiye dayanarak Kurulan sosyal güvenlik kuruluşları kapsamı dışında kalan ve herhangi bir işverene hizmet akdi ile bağlı olmaksızın, kendi adı ve hesabına bağımsız çalışanları kapsamaktadır. Bağ Kur’un kapsadığı sigorta kolları malüllük , yaşlılık, ölüm ve sağlık sigortasıdır.

31 Mart 1999 tarihi itibariyle Bağ Kur’a kayıtlı kişi sayısı 2.133.649’u kendi işyerinde çalışan ve 834.007’si çiftçi olmak üzere toplam 2.967. 656’dır. Emekli sayısı ise  893.431’i esnaf ve sanatkar, 71.310’u ise çiftçi olmak üzere toplam 964.741’dir.

3.  Emekli Sandığı

T.C. Emekli Sandığı Genel Müdürlüğü 1950 yılında  5434 sayılı Kanunla  kamu kesiminde  çalışan memurlarla askeri personelin emekliliklerinde ve maluliyetlerinde kendilerinin, ölümleri halinde ise dul ve yetimlerinin sosyal güvenliklerini sağlamak amacıyla kurulmuştur. 

Emekli Sandığı 5434 Sayılı Kanun'dan kaynaklanan görevler yanında, diğer  Kanunlarla verilen bazı görevleri de üstlenmiştir. Sandığın görevlerini aşağıdaki şekilde kısaca özetlemek mümkündür.

Emekli, adi malüllük, vazife malüllüğü, dul ve yetim aylığı bağlamak ve ödemek, kesenek iadesi, toptan ödeme yapmak, emeklilik ve evlenme ikramiyesi vermek, 2022 Sayılı Kanuna göre yaşlı, muhtaç ve sakatlara aylık bağlamak,Sağlık yardımı yapmak, Ölüm yardımı ödemek, Harp malülleri ve vazife malüllerine, özel kanunlarına göre gerekli yardımlarda bulunmak,emekli, dul ve yetimlerin vergi iadesi işlemlerini yürütmek, harp malülleri ile şehit dul ve yetimlerine tekel paylarını ödemek,emekli, dul ve yetimler için dinlenme ve bakımevleri tesis etmek ve işletmek. 

Emekli Sandığına kayıtlı kişi sayısı 19 Nisan 1999 tarihli tahmine göre 2.083.639’dur.  Yine aynı tahmine göre emekli sayısı 1.273.310’dur.

4.  İş ve İşçi Bulma Kurumu ve İşsizlik Sigortası

25.08.1999 tarih ve 4447 sayılı Yasa ile yeni bir sosyal güvenlik hizmeti aracı olarak “işsizlik sigortası” ihdas edilmiştir. Amacı; işsizlik sigortasına ilişkin kuralları ve uygulama esaslarını düzenlemek ve sigortalı olarak çalışan bireylere işsiz kalmaları halinde kanunda belirlenen esaslar kapsamında işsizlik sigortası bağlamaktır. Bu hizmetin icrasında, (işsizlik sigorta primlerinin toplanması hariç -SSK tarafından icra edilecektir-) İş ve İşçi Bulma Kurumu Genel Müdürlüğü görevlendirilmiştir. Sözkonusu Kanuna göre sigortalı işsizlere sunulacak hizmet ve ödemeler; işsizlik ödeneği, hastalık ve analık sigorta primleri, yeni bir iş bulma, meslek geliştirme, edindirme ve yetiştirme  eğitimidir. Bu arada, işsizlik sigortasına kaynak sağlamak amacıyla “İşsizlik Sigortası Fonu” kurulmuştur. Fona işsizlik sigortası primlerinden, bu primlerin değerlendirilmesinden elde edilecek kazanç ve iratlardan, gerektiğinde Devletçe sağlanacak katkılardan finansman sağlanması hedeflenmektedir.

III. SOSYAL SİGORTA SİSTEMİMİZİN SORUNLARI

Toplumun tüm kesimlerini ilgilendiren sosyal sigorta sistemimizde çok önemli mali, yapısal ve demografik problemler yaşanmakta iken, 25.08.1999 tarih ve 4447 sayılı sosyal güvenlik yasası ile bu sorunların kısa ve orta vadede kaldırılması hedeflenmiştir.

A. Reform Kanunu’ndan Önce:

a.  Uluslararası örneklerle karşılaştırıldığında, SSK’da 5000 gün, Emekli Sandığı ve Bağ-Kur’da 20/25 yıl (Kadın/Eerkek) gibi kısa sürelerle prim ödenerek, 38/43 (Kadın/Erkek) yaşlarında emekli olunabilmekteydi. Erken yaşlarda emekli olan sigortalılar, daha düşük ücretlerle çalışmaya razı olarak marjinal işgücü piyasasında yer almakta ve böylece işgücü piyasasının yapısı bozulmaktaydı.

b.  Emekli aylıkları tüm çalışma yaşamındaki primlerle ilişkilendirilmediğinden ve özellikle SSK ve Bağ-Kur’da emekli aylıkları içinde sosyal yardım zammı gibi prim karşılığı olmayan kısım bulunması nedeniyle, çok zayıf bir prim-aylık ilişkisi bulunmaktaydı.

c.  Emekli aylıkları hesaplanırken SSK’da son 5 veya 10 yılın kazançları, Bağ-Kur’da son yılın kazancı, Emekli Sandığı’nda da son aya ait kazanç dikkate alınmakta ve bu nedenle söz konusu dönemlere kadar sigortalılar veya işverenler en düşük seviyeden prim ödemekte ve söz konusu referans dönemlerde de yüksekten prim ödemek suretiyle, aktüeryal olarak hak edilmesi gerekenden çok daha yüksek emekli aylığı bağlanabilmekteydi.

d.  Son 20 yıl içerisinde, SSK tahakkuk eden primlerin sadece %80’ini toplayabilirken, Bağ-Kur’da prim tahsilat oranı %50 civarında gerçekleşmiştir, kaldı ki, Bağ-Kur gerçekte “kimler Bağ-Kur kapsamında sorusunun cevabını hiçbir zaman verememiştir. Cezai müeyyidelerin caydırıcılıktan uzak olması, denetim mekanizmaların yetersizliği ve prim toplama kanallarından bu kuruluşların genel merkezlerine verilerin birkaç ayda ulaşması sonucu tahsilatların takip edilememesi gibi sebepler prim tahsilatında düşük performansa neden olmuştur.

e.  Sürekli çıkarılan af yasaları ile kurumlar gelir kaybına uğrarken, af beklentisi içine giren sigortalılar da düzenli prim ödeme alışkanlıklarını kaybetmişlerdir.

f.  Borçlanma yasaları ile sigortalıların zamanından önce emekli olmaları sağlanmış ve söz konusu kişiler gerektiğinden daha uzun süreler emekli maaşı alma imkanına kavuşturulmuşlardır.

g.  Sağlık hizmetlerinin giderek emek yoğun olmaktan çıkması ve tüm dünyada sağlık sektörü maliyetlerinin daima enflasyonun üzerinde artması gelişmelerine paralel olarak bizde de maliyetler sürekli artarken, sağlık sigortalarında özelikle ilaç tüketiminde gerçekleşen suistimaller maliyetleri daha da artırmıştır. Bu suretle, daha önce gelir fazlası verip, emeklilik sigortasını sübvanse eden sağlık sigorta kolları da 1997’den itibaren açık vermeye başlamıştır.

h.  Kayıt dışı istihdam %50 gibi bir seviyededir ki, bu oran oldukça yüksektir. Ayrıca, ücretlilerin milli gelir içindeki payları oldukça düşüktür (%25-29).

Yukarıda sıralanan yapısal sorunların sonucu olarak SSK, Emekli Sandığı ve Bağ-Kur 1990’lı yılların başından itibaren finansman sıkıntısı ile karşı karşıya kalmıştır. Nitekim, her üç kuruluşun toplam açığının Gayri Safi Milli Hasıla’ya (GSMH) oranı 1992 yılında %0,47 iken, bu oran 1998 yılında %2,82’ye ulaşmıştır. 1999 yılında da, GSMH’nin yaklaşık %3,8’I kadar açık gerçekleşmiştir.

Finansal bozulmanın yanı sıra, yaşam standartları açısından bakıldığında emekli aylıklarının düzeyinin çok düşük olması ve sosyal sigorta kuruluşlarımızın sundukları hizmetlerin kalitesiz olması sistemin diğer önemli sorunlarıdır.

Sosyal sigorta kuruluşlarımızın açıklarının giderek artması konsolide bütçe gider kalemini daha da şişirmekte ve sonuçta daha yüksek faizlerle borçlanılmasını gerekli kılmaktadır. Artan faiz yüküyle birlikte, gelir dağılımı fakir kesim aleyhine bozulmaktadır. Ayrıca, sosyal güvenliğin baskısıyla artan kamu borçlanma gereği, dışlama etkisi (crowding-out) yaparak, yatırım için gerekli finansman kaynaklarının kamu tarafından toplanmasına ve dolayısıyla yatırımların gerçekleşmemesine neden olmaktadır.

Tarımsal destekleme ve sosyal amaçlı istihdam benzeri harcamalarla, yetersiz ve dağınık olan sosyal yardım sisteminden doğan boşluklar doldurulmaya çalışılmaktadır. Ayrıca, primli bir sistem olan Emekli Sandığı bünyesinde, 2022 sayılı yasa kapsamındaki uygulamalar (65 yaşın üzerindeki muhtaç ve yaşlılara yapılan ödemeler) ve diğer sosyal planlar barındırılarak söz konusu sistemin verimi azalmakta ve finansman yapısı bozulmaktadır.

60 yaş üstü nüfusun tüm nüfusa oranının  ortalama %20 civarında olduğu OECD ülkelerine göre, çok daha genç bir nüfusa sahip ülkemizde, aktif/pasif oranının (demografik oran) sadece 2,2 olması düşündürücüdür. Nüfusumuzun hızla yaşlanacağı ve sağlık sektöründe sağlanacak gelişmelerle hayatta kalma beklentisinin hızla artacağı düşünüldüğünde, sistemin mali yapısının sürdürülemez bir hale geleceği aşikardır.

Bu çerçevede, mali bozulmayı yavaşlatıcı acil tedbirlere ihtiyaç duyulmuş ve 8 Eylül 1999 tarihinde Resmi Gazete’de sosyal güvenlik reform yasasının yayımlanmasıyla, asgari emeklilik yaşı, asgari prim ödeme süresi, emekli aylığı hesaplamasına baz teşkil eden kazançlar ve dönemler ve aylık bağlama oranı gibi temel emeklilik parametrelerinde çok önemli düzenlemeler yapılmıştır. 

IV. SOSYAL GÜVENLİK REFORM KANUNU İLE SOSYAL SİGORTA SİSTEMİNE YÖNELİK GETİRİLEN DEĞİŞİKLİKLER

A. KAÇAK İSTİHDAMIN ÖNLENMESİ İLE İLGİLİ TEDBİRLER

Reform ile, kaçak istihdamın yani sigortasız işçi çalıştırılmasının önlenmesine yönelik olarak, dört önemli düzenleme yer almaktadır:

• İşverenin işe aldığı işçiyi çalıştırmaya başlamadan SSK’ya bildirmesi zorunluluğu,

• İşe başlayan işçinin çalışmaya başladığını SSK’ya bildirmesi zorunluluğu,

• Ay içerisinde 30 günden az çalışılan sürelerin işverence belgelenmesi zorunlulukları getirilmesi ve

• SSK memurları ve diğer kamu denetim görevlilerine de işyerlerinde sigortalılık durum tespiti görevi verilmesi.  

Ancak, işveren ve işçi çevrelerinin söz konusu tedbirleri “polisiye tedbirler” olarak yorumladıkları ve marjinal sektöre doğru bir kayışın olacağını iddia ettikleri herkesçe bilinmektedir. Böyle bir durumun olması halinde ise, dünya piyasalarında sahip olduğumuz ucuz işgücü avantajı elimizden alınmış olacaktır Ayrıca, 30 günden az çalışılan sürelerin ne şekilde belgeleneceği, bu işlemlerin nasıl kontrol edileceği hususlarında gelecek soru işareti de mevcuttur.

B. EMEKLİLİK YAŞI 

B1. Yeni Sigortalı Olacaklar İçin Emeklilik Yaşı

Başlangıçta fonlu sistemler olarak kurulan sosyal sigorta sistemlerimiz zorunlu olarak dağıtım (Pay As You Go-PAYG) esasına göre çalıştırılmaya başlamışlardır. Dağıtım sisteminde, çalışan nüfusun primleri ile, emeklilerin aylıkları finanse edilirken, bir sonraki nesil de şimdiki neslin sosyal sigorta harcamalarını finanse eder. Bu nedenle, emeklilik programlarındaki temel parametre düzenlemeleri, genel sigortalanabilir ücretlerin milli gelir içindeki payı ve genel seyri, emekli aylıklarının düzeyi ve demografik dengeye bağlıdır. Bu açılardan bakıldığında, asgari emeklilik yaşı, en önemli parametredir.

Bu çerçevede, reform kanununda, asgari emeklilik yaşının yeni girecekler için 58/60 (Kadın/Erkek) olarak belirlenmesi, nüfusun yaşlanma eğilimi dikkate alınarak düzenlenmiştir. Ancak, Türkiye’de henüz milli mortalite tablosu oluşturulmamış olması, söz konusu yaşın ne kadar uygun olduğu konusunda bir fikir verememektedir.

Reform kanunu ile SSK için getirilen 58/60(K/E) yaş ve 7000 gün prim ödeme süresi, Bağ-Kur ve Emekli Sandığı için 58/60(K/E) yaş ve 25 yıl prim ödeme şartları, bu reformun kanunlaştığı tarihten sonra ilk defa işe başlayanlar için uygulanacaktır.

SSK’lı mevsimlik çalışan işçiler için ise, 58/60 (Kadın/Erkek) yaşın yanı sıra, 25 yıllık sigortalılık süresi içinde en az 4500 gün (12,5 yıl) prim ödeme şartı getirilmiştir.

Reform kanunu ile maden işyerlerinde çalışan işçiler ile, özürlü sigortalıların emeklilik koşullarında herhangi bir  değişiklik getirilmemektedir. Diğer bir anlatımla, söz konusu sigortalılar için emeklilik şartları aynen korunmaktadır.

Bağ-Kur’da ise, kısmi aylık için de 15 tam yıl prim ödemiş olmanın yanında kadın ise 60, erkek ise 62 yaşının tamamlanmış olması gerekmektedir.

Bu değerlendirmeler ışığı altında, aktüeryal hesaplara baz teşkil edecek bir milli mortalite tablomuzun henüz oluşturulamamış olması ve üretim kalıplarının gelecekteki yapısı ile sigortalıların belirli bir yaştan sonra uzun süreler işsiz kalma ihtimallerine yönelik yeterli işgücü piyasası analizi yapılmadan söz konusu yaşların tespit edilmesi geleceğe ilişkin bazı endişeleri de düşündürtmektedir.

B2. Halen Sigortalı Olanlar İçin Emeklilik  Şartları

Reformdan önce sigortalı olanlardan, emeklilik hakkını kazanmış olanlar eski emeklilik şartları üzerinden diledikleri zaman emekli olabileceklerdir. Kanunun çıktığı tarihte emekliliğine 2 yıl veya daha az süre kalanlar yine önceki şartlara göre emekli olabileceklerdir.

Emekliliğine iki yıldan fazla kalan SSK’lılar ise, emekliliklerine kalan sürelere bağlı olarak yaş, sigortalılık süresi ve prim ödeme süresi asgari şartlarını yerine getirmeleri halinde emekli olabileceklerdir:

Ayrıca, reformun kanunlaştığı tarihte kısmi aylığa hak kazanmış SSK’lılara, yaşlılık aylığı bağlanacaktır. Kanunun çıktığı tarihte söz konusu kismi aylık şartlarını yerine getirmemiş olanlar, 52/56 (Kadın/Erkek) yaşını doldurmak ve 3600 gün prim ödemiş olmak şartıyla yaşlılık aylığı almaya hak kazanacaklardır.

Emekliliğine iki yıldan fazla kalan Bağ-Kur’lular ise, emekliliklerine kalan sürelere bağlı olarak yaş ve prim ödeme süresi asgari şartlarını yerine getirmeleri halinde emekli olabileceklerdir:

Reformun yürürlüğe girdiği tarihten önce sigortalı olanlar Bağ-Kur’lulardan, 15 yıl prim ödeme süresi ile kadın ise 50, erkek ise 55 yaşını doldurma şartlarını sağlayanlar ile 15 yıllık prim ödeme süresini doldurmasına iki yıl veya daha az kalanlar yine, 15 yıllık prim ödeme süresini tamamlamış olmak ve kadın ise 50, erkek ise 55 yaşını doldurmuş olmak koşuluyla emekli olabileceklerdir.

Reform kanununun yürürlüğe girdiği tarihten önce sigortalı Bağ-Kur’lulardan, 15 yıl prim ödeme süresi ile kadın ise 50, erkek ise 55 yaşını doldurma şartlarını sağlamayanlar ise, 15 yıl prim ödeme süresini tamamlamaları için gerekli olan süreye bağlı olarak değişik koşullarda kısmi aylığa hak kazanacaklardır:

C. EMEKLİ AYLIKLARININ HESAPLANMASI

Reform ile emekli aylıklarının hesaplanmasında katsayı gösterge sistemi kaldırılarak, yerine tüketici fiyat indeksleri (TÜFE) ve sabit fiyatlarla yurt içi gayri safi milli hasıladaki (GSYİH) artış oranlarına göre güncelleştirilmiş prime esas yıllık kazançlar esas alınmaktadır.

SSK’da 2000 yılı başından itibaren aylık 360 milyon TL olarak belirlenen prime esas ücret tavanı ile aylık 120 milyon TL olarak belirlenen prime esas kazanç tabanı, her yılın Nisan ayında, bir önceki yılın enflasyonu ve ekonomik büyüme oranı kadar artırılacaktır. Örneğin 1999 yılı Aralık enflasyonu (TÜFE) %68.8 ve yıllık büyüme oranı –%5.5 olarak uygulanacağından, Nisan 2000 tarihinde taban ve tavanda %60’lık bir artış meydana gelecektir [Yeni taban ve tavan sırasıyla 120x1.688x(1-0.055)=191.4 milyon TL ve 360.(1.68).(1-0.055)=574.3 milyon TL olacaktır]. Bir başka deyişle, tabanda Aralık 1999’a göre yaklaşık %68’lik bir artış meydana gelirken, tavanda aynı döneme göre %215 artış olmuştur.

Bağ-Kur’da ise, her bir gelir basamağındaki kazançlar yine her yılın Nisan ayında, bir önceki yılın enflasyonu ve ekonomik büyüme oranı kadar artırılacaktır. 

SSK’da emekli aylıkları, sigortalıların tüm çalışma hayatı boyunca kuruma bildirdikleri kazançlar dikkate alınarak hesaplanacaktır. Kuruma her takvim yılı için bildirilen yıllık kazançlar, sigortalının emekli olduğu yılın başına kadar enflasyon oranı ve sabit fiyatlarla GSYİH artış oranı kadar ayrı ayrı artırılarak emekli olunan tarihe taşınacaktır. Bulunan değerlerin toplanması sonucu ulaşılacak yıllık kazançlar toplamı üzerinden ortalama bir “farazi” kazanç hesaplanacaktır.

Bağ-Kur’da ise, önceki uygulamaya göre sigortalının en son bir tam yıl prim ödediği gelir basamağı üzerinden aylık bağlanmakta iken, reformla birlikte, sigortalının gelir basamaklarında prim ödediği süreler de dikkate alınarak emeklilik talep tarihinde yürürlükte bulunan en son gelir tablosu üzerinden herbir basamakta geçirilen sürelere bağlı olarak hesaplanacak ağırlıklı ortalama üzerinden emekli aylığı bağlanacak ve bulunan değer, emekli aylığı hesabına baz teşkil edecek “farazi” kazancı oluşturacaktır. 

Aylık bağlama oranı ise yeni düzenleme ile her iki kurum için:

Primi ödenen ilk 3600 günün (10 yıl) her 360 günü (1 yılı) için  %3,5 sonraki 5400 günün (15 yıl) her 360 günü (1 yılı) için  %2 ve kalan prim günleri için de her 360 güne (1 yıl) karşılık %1,5 olarak hesaplanacaktır. Aylık bağlama oranı üzerinde herhangi bir sınır da bulunmamaktadır.  “Farazi” kazanç ile aylık bağlama oranının çarpımına sosyal yardım zammının eklenmesi suretiyle de başlangıç emekli aylığı hesaplanmış olacaktır.

Bu şekilde hesaplanacak emekli aylıkları aylık olarak enflasyon (TÜFE) artış oranı kadar artırılacaktır. Ancak, Emekli Sandığı işlemlerine  yönelik gerekli personel rejimi düzenlemeleri tamamlanana kadar söz konusu artışların memur maaş zammının altında kalması durumunda aradaki farkın emeklilere ödenmesi hususunda Bakanlar Kurulu yetkili kılınmıştır.

Ayrıca, reform ile, sosyal yardım zammı miktarı nominal olarak bugünkü değerlerde sabitlenmiş ve Bakanlar Kurulu’nun sosyal yardım zammını belirlemesine yönelik yetkisi de ortadan kaldırılmıştır. Böylece Sosyal Yardım Zammının 5-6 yıl sonra tüm emekli aylığı içindeki ağırlığı %1’in altına düşecektir.

SSK için önceden 5000 gün prime karşılık %60 aylık bağlama oranı uygulanırken, yeni düzenleme ile 7000 güne karşılık sadece %53.89 oranı uygulanacaktır. Bir başka deyişle, tam emeklilik için asgari prim ödeme gün sayısı %40 gibi yüksek bir oranda artırılırken, aylık bağlama oranı da %11.34 gibi ciddi bir miktarda düşürülmüştür.

Keza yine Bağ-Kur için 25 yıl için %70 olarak hesaplanan temel aylık bağlama oranı, reformla %65’e düşürülmüştür.

Önceki düzenlemeler göre, asgari emeklilik aylığı en düşük prime esas ücretin %70’inden az olamazken, yeni düzenleme ile söz konusu oran 30 puan gibi önemli bir düşüşle %40’a düşürülmüştür.

Prime esas ücret tavanının, tabanın 3 katına çıkarılması gelirleri artırıcı bir etkiye sahip gibi görünse de, söz konusu artış daha çok kamu işçilerini etkileyecektir. Zira, kamu kuruluşlarının eksik ücret beyanında bulunmak gibi bir şansları olmadığından, kamunun işgücü maliyetler ciddi bir biçimde artacaktır. Öte taraftan primini doğru beyan eden ciddi özel sektör firmalarında da ciddi bir maliyet artışı söz konusu olacaktır. Buna karşılık, eksik beyanda bulunan ve denetlenemeyen özel sektör firmaları eskisi gibi düşük prim ödediklerinde, haksız rekabet söz konusu olabilecektir. Ayrıca,  artan maliyetlerin, istihdam edilen nüfusta bir daralmaya yol açma ihtimalinin oldukça yüksek olduğu düşünülmektedir.

Prime esas ücret tavanındaki artış, özel emeklilik planları açısından da dezavantaj oluşturmaktadır. Zira, kamu sosyal sigorta sisteminin yetersiz düzeyde emekli aylığı sunması nedeniyle oluşacak boşluğu doldurması düşünülen söz konusu ilave sistemlere ilgi, yeni düzenlemelerin yüksek emekli maaşı sunabilme özellikleri nedeniyle tahmin edilenden daha az olabilecektir.

Ayrıca, yeni aylık hesaplama sistemi ile primler ile emekli aylıkları arasında doğrudan ilişki kurulmakta ve yüksek ücret beyanı teşvik edilmektedir. Gösterge ve katsayı sistemlerinin kaldırılması ile de sisteme siyasi müdahalenin önüne geçilmeye çalışılmıştır.

C 1. Halen Sigortalı Olanların Emekli Aylıklarının Hesaplanması

Kanun çıktığında sigortalı olanlar daha sonra emekli olmak için başvurduklarında, emekli aylıkları üç kısımdan oluşacaktır.

Birinci kısım, toplam prim ödeme süresi dikkate alınarak, eski sisteme göre bulunacak aylık bağlama oranı ve eski sisteme göre emekli maaşı hesaplamasında dikkate alınan kazançlar üzerinden bir emekli aylığı hesaplanacaktır. Bu  aylık, reformdan önce primi ödenen sürenin tüm prim ödeme süresine oranı ile çarpılıp, sonuç emeklilik başvuru tarihine kadar TÜFE artış oranı ve GSYİH değişim oranı ile taşınacak ve bulunan değer emekli aylığının 1. kısmını oluşturacaktır.

İkinci kısım ise, yine toplam prim ödeme süresi dikkate alınarak, yeni sisteme göre bulunacak aylık bağlama oranı ve yeni sistemde beyan edilen kazançlara göre hesaplanacak ortalama “farazi” kazanç üzerinden hesaplanacaktır. Bu  kısım, reformdan sonra primi ödenen sürenin tüm prim ödeme süresine oranı ile çarpılıp, bulunan değer emekli aylığının 2. kısmını oluşturacaktır.

Bulunan 1. ve 2. kısım değerlerine sosyal yardım zammının (3. kısım) ilave edilmesi suretiyle de emekli maaşı hesaplanmış olacaktır.

Bu düzenlemeden anlaşılacağı üzere, yeni aylık bağlama sistemi oldukça karmaşık bir düzen içermektedir. Bu haliyle Kurumlarımızın idari olarak yeni düzenlemeye nasıl ayak uyduracakları hususunda soru işaretleri mevcuttur. Öte yandan kuruluşlarımızın veritabanları ve enformasyon teknolojileri ile ilgili sorunlarının devam ettiği bilinmektedir.

Ayrıca, mevcut sigortaların yeni aylık bağlama sistemine  intibakları belirli bir hak kaybına yol açabilecektir. Şöyle ki, eski sisteme göre emekli maaşının hesaplanmasında sadece son 5 veya 10 yıldaki kazançlarının dikkate alınacağını bilen işveren, işçisi için hep en düşük miktar üzerinden prim ödeyip, söz konusu dönemde gerçek kazanç beyan etmeyi planlamaktayken, reformun gerçek kazanç beyanı dönemi başlamadan çıkmış olması durumunda, emekli aylığının eski sisteme göre hesaplanacak 1. kısmı çok daha düşük gerçekleşmiş olacaktır. Aynı durum Bağ-Kur sigortalıları içinde söz konusu olacaktır.

D. MALÜLLÜK AYLIĞI İLE İLGİLİ DÜZENLEME

Reform ile SSK’lıların malüllük aylığına hak kazanmaları için gerekli şartlarda herhangi bir değişiklik yapılmamaktadır. Bir başka deyişle, önceden olduğu gibi, toplam olarak 1800 gün veya en az 5 yıldan beri sigortalı olup bu süre içinde yıllık ortalama 180 gün malüllük, yaşlılık ve ölüm sigortası primi ödeyen sigortalılar malüllük aylığına hak kazanabileceklerdir.

Ancak, malüllük aylığı hesaplamasında kullanılan aylık bağlama oranı SSK’da %70’ten %60’a, Bağ-Kur’da da %70’ten %65’e indirilmiştir.

Görüldüğü üzere, malüliyet aylık bağlama oranlarında 10’ar puanlık indirimler söz konusu olmuştur.

E. SAĞLIK SİGORTASI İLE İLGİLİ DÜZENLEMELER

Önceki mevzuata göre, sigortalıların SSK’ya kaydı genel sağlık kontrolünden geçirilmeden verilen işe giriş bildirgesiyle yapılmakta ve sigortalılar aynı gün kurumun sağlık hizmetlerinden yararlanabilmekteydiler. Bu uygulama uzun süreli ve pahalı tedaviyi gerektiren hastalıklarda tedavi olmak amacıyla kişilerin muvazalı olarak sigortalı olmalarına imkan tanımakta ve prim ödemeden kurumun tüm sağlık yardımlarından yararlanmalarına neden olmaktaydı.

Reform ile, sigortalılıların SSK sağlık yardımlarından yararlanabilmesi için 60 günü hastalığın anlaşıldığı tarihten önceki 6 ay içinde olmak üzere toplam 120 gün prim ödemiş olma şartı getirilmektedir.

Reform ile, SSK ve Bağ-Kur sigortalıları ile eş ve çocuklarına verilen protez araç ve gereç bedellerinin % 20’si ilgililerce karşılanacaktır. Ancak ilgililerin katkı miktarı, SSK için İş Kanununa göre belirlenen aylık asgari ücretin 1,5 katını, Bağ-Kur için de 1. gelir basamağının 1.5 katını geçemeyecektir.

Emekliler ile eşleri ve kurumdan ölüm aylığı alan eşler ise, protez araç ve gereç bedellerinin % 10’u oranında katkı payı ödeyeceklerdir. Bunlardan alınacak katkı payı miktarı SSK için İş Kanununa göre belirlenen asgari ücretin bir aylık tutarını, Bağ-Kur için de birinci gelir basamağının %65’ini geçemeyecektir.

Kişilerin normal yaşamlarını sürdürmeleri için hayati önemi bulunan protez araç ve gereçlerden katkı payı alınmayacaktır. Ancak bunlardan hangilerinin katılım payından muaf tutulacağı, Çalışma ve Sosyal Güvenlik, Maliye ve Sağlık Bakanlıklarınca yayımlanacak yönetmelikle Ocak 2000’e kadar belirlenecektir.

Ayrıca, Bağ-Kur sigortalıları için sağlık sigortası prim oranı, esnaf ve sanatkarlar için %12’den %15’e, tarımda çalışanlar için de %10’dan %15’e çıkarılmıştır. Sağlık sigortası primine esas kazançların alt sınırları ise, esnaf ve sanatkarlar için 8. basamak, tarımda çalışanlar için de 6. basamak olarak belirlenmiştir.

Sonuç olarak, sigortalıların maliyetlere katkı zorunlulukları getirilerek ve sağlık sigortası yardımlarından yararlanma şartları daha zorlaştırılmaktadır.

Ancak, burada dikkati çeken husus, özellikle Bağ-Kur’da ciddi açıklar veren ve zaman içerisinde de SSK ve Emekli Sandığı’na da sıçrayacak olan sağlık sigortası açıklarının giderek artacak ve sürdürülemez boyuta girecek olması reform kanununda dikkate alınmamıştır. Bu husus ciddi bir eksiklik olarak düşünülmektedir.

F. İŞSİZLİK SİGORTASI

Reform ile getirilen en önemli yenilik, işsizlik sigortasının Haziran 2000 tarihinden itibaren uygulanmaya başlayacak olmasıdır.

İşsizlik sigortası primleri, %2 işçi, %3 işveren ve %2 devlet katkısı olmak üzere, prime esas kazançların toplam %7’si kadar olacaktır. Söz konusu primlerin işçi ve işveren kısımları SSK tarafından diğer primlerle birlikte toplanacak ve İş ve İşçi Bulma Kurumu’na (İİBK) aktarılacaktır.

İşsizlik sigortası yasası ile, Çalışanları Tasarrufa Teşvik Hesabı’na ilişkin 3417 sayılı kanun lağvedilmiştir.

İİBK’nin bünyesinde oluşturulacak işsizlik sigortası fonunda, söz konusu primler ile devlet katkısı toplanması ve fon yönetimi ilkelerine göre fon değerlendirilmesi öngörülmektedir.

Sigortalılar işsiz kalmadan son 3 yıl içerisinde en az 600 gün prim ödemiş olmaları ve son 120 günlük primlerini de tam ödemiş olmaları halinde, toplam prim ödeme sürelerine göre işsizlik yardımından yararlanacaktır. Primi ödenen 20 ay, 30 ay ve 36 ay için sırasıyla, 6, 8 ve 10 ay işsizlik sigortası yardımı alınabilecektir. İşsizlik sigortası yardım miktarı, son 4 aylık ortalama net sigortalanabilir kazancın %50’si kadar olacaktır. Bulunacak miktar hiçbir biçimde net asgari ücreti geçemiyecektir.

İşsizlik Sigortası Fonu, işsizlik ödeneğinin yanı sıra, işsizlik sağlık yardımları, İİBK’nin iş bulma ve mesleki eğitim programları düzenleme işlevlerini de finanse edecektir.

Böylelikle, sosyal sigorta sistemimiz kapsamında bulunmayan iki sosyal riskten biri olan işsizlik riski de (diğeri aile yardımları), kapsam altına alınmış olmaktadır.

Ancak, işsizlik sigortası primleri, işverenlere ek bir maliyet getirecektir. Dolayısıyla, gerekli halkla ilişkiler kampanyaları yürütülüp reform konusu halka iyi anlatılmazsa Hükümetin iddia ettiğinin aksine, işsizlik sigortası SSK’ya kayıtlılığı teşvik etmek yerine, işverenin direnci nedeniyle kayıtdışılığın artmasına neden olabilecektir.

İlaveten, Çalışanları Tasarrufa Teşvik Hesabı’na ilişkin 3417 sayılı kanun lağvedilmişse de, söz konusu hesapta biriken hakların nasıl geri ödeneceği hususunda en ufak bir düzenlemeye veya ipucuna rastlanamamıştır.

Ayrıca, İşsizlik Sigortası Fonu’nda oluşacak birikimlerin nasıl değerlendirileceğine ilişkin yasal bir düzenleme bulunmamaktadır. 

IV. SONUÇ VE ÇÖZÜM ÖNERİLERİ

Eylül 1999’da yasalaşan sosyal sigorta reformu, temel emeklilik parametrelerinde çok belirgin değişiklikler getirmiştir. Emeklilik şartları, daha uzun süre prim ödemeyi, dolayısıyla daha kısa süre emekli aylığı almayı ve (emeklilikte) prim ödemeden sağlık yardımı alma süresini daha da kısaltmayı zorunlu hale getirirken, emekli aylıklarının hesaplanma yöntemi tamamen değiştirilerek eski sisteme göre, sigortalılara daha düşük emekli aylığı bağlanacaktır. Ancak yüksek prim ödeyenler yüksek emekli aylığı alabileceklerdir.

Öte yandan, reform ile getirilen işsizlik sigortası uygulaması, işçi ve işveren kesimine, %33.5-39%’luk SSK priminin yanı sıra, toplam %5’lik ilave prim yükümlülüğü getirilmiştir. Bu durum özellikle 3714 sayılı Çalışanların Tasarrufa Teşvik Hesabına ilişkin Yasa kapsamına girmeyen 9 veya daha az işçi çalıştıran işyerlerine ek külfet getirecektir. Her ne kadar, Hükümet ve bürokratlar, işsizlik sigortasının SSK’ya kayıtlılığı artıracağını ileri sürseler de, gerekli tedbirler alınmassa beklenenin aksine, işgücü maliyetleri ciddi bir biçimde artabilecektir.

İlaveten, devlet, hem işsizlik sigortası fonuna devlet katkısı yaparken, hem de işveren olarak kamu işçileri adına işveren payını ödeyeceğinden, yasa ile kamuya ciddi bir maliyet kalemi oluşturulmuş oldu. Ayrıca, yasa ile Çalışanların Tasarrufa Teşvik Hesabı’na prim yatırması uygulamasına son verildiğinden, kazanılmış hakların sahiplerine ödenmesi konusunda hiçbir yasal düzenleme olmadığı da dikkat çekmektedir.

Ayrıca, SSK’da prime esas ücret tavanının, tabanın 1.5 katından üç katına çıkarılması, işsizlik sigortası gibi işgücü maliyetlerini belirgin biçimde artıracaktır. Bu durum, zaten gerçek ücret beyan oranının çok düşük olduğu özel sektör açısından, marjinal sektöre kayışa- ya da kayıtlı istihdamda daralmaya- neden olacaktır. Kamu hesapları açısından bakıldığında ise, kamu kuruluşlarının gerçek dışı beyanda bulunmaları söz konusu olmadığından ve kamuda ortalama ücretlerin yeni “prime esas ücret tavanı”na daha yakın olduğundan, ciddi bir işgücü maliyeti artışı söz konusu olacaktır. Ayrıca, tavanın yüksek tutulması, özel emeklilik fonlarına katılımı kısıtlayıcı bir etkiye sahip olabilecektir.

Reform ile belirlenen emeklilik yaşı, gerçekten ihtiyarlık nedeniyle çalışılamayacak yaş konusunda hiçbir bilimsel analiz yapılmadan ve Türkiye’de gerçekten hayatta kalma beklentisinin ne olduğu bilinmeden, uzun süren pazarlıklardan sonra-diğer sosyal taraflarla herhangi bir mutabakat olmaksızın- tespit edilmiştir. Reformun, özellikle, 52/56 (Kadın/Erkek) yaşına kadar çalışma fırsatı bulamayacak mevcut sigortalılar ile 58/60 (Kadın/Erkek) yaşlarına kadar çalışamayacak durumda olacak gelecekteki sigortalılara yönelik, 50’li yaşlarda işgücüne katılım oranını artırıcı tedbirleri de içermesi gerekirdi.

Reform, SSK ve Bağ-Kur’u emekli aylığı hesaplama yöntemleri ve aylıkların artırılması konularında birbirine yaklaştırıp, sistemlerin temel parametrelerinde çok belirgin değişiklikler getiririrken, Emekli Sandığı sisteminde asgari emeklilik yaşı dışında bir değişiklik olmamıştır. Kaldı ki, ordu ve emniyet mensupları gibi ayrıcalıklı gurupların yıpranma payı ve yaş haddi gibi ayrıcalıkları devam ettiğinden, bu kesim hiç etkilenmeyecektir. Zaten, memurların iş güvencesi avantajları nedeniyle, yasadan diğer sigortalılara göre çok daha az etkilenecekleri muhakkaktır. Bir başka deyişle, sigortalıların yaklaşık %75’ini oluşturan SSK ve Bağ-Kur’lulardan aşırı fedakarlık istenirken, kalan %25’lik  -ayrıcalıklı alt gurupları olan- kısım eski sistemini neredeyse aynen korumaktadır.

Çok sayıda olan, dağınık durumdaki denetimsiz sosyal yardım programlarına yönelik hiçbir çalışma yapılmamış olması büyük bir eksikliktir. Hak etmediği halde, birden fazla sosyal yardım programından yardım alan birçok kişi mevcutken, sosyal yardım kapsamında ulaşılması gereken pek çok kişinin ise, bu sistemden hiç yararlanmaması düşündürücüdür.

Sosyal güvenlik sistemimizin önemli bir ayağı olan sağlık sistemimiz yetersiz kalmaya devam ederken, SSK, Bağ-Kur ve Emekli Sandığı sigortalıları tamamen farklı oranlarda sağlık primi ödeyip, farklı standartlarda sağlık hizmeti almaktadırlar. Ayrıca, sosyal sigorta kapsamı dışında olan ve yeşil kart gibi uygulamalardan dahi yararlanamayan yaklaşık 12 milyonluk gariban kesim ise, sağlık sisteminden hiçbir biçimde yararlanamamaktadır.

Gerek hastane ve sağlık birimi sayısı gerekse hekim-sağlık personeli sayısı itibariyle kaynakları SSK’nınkinin çok üzerinde olan Sağlık Bakanlığı, SSK’nın sağlık hizmeti verdiği nüfusun yaklaşık %30’u kadar bir kesime ulaşmaktadır. Bir başka deyişle, müthiş bir kaynak israfı söz konusudur. İlaveten, esas ihtisas alanı sosyal sigortacılık olması gereken SSK’nın, farklı bir uzmanlık isteyen sağlık sistemi yönetimi ve sağlık hizmeti üretimi işini de yürütmesi son derece anlamsız bulunmaktadır.

Bu çerçevede, aşağıdaki konular sabırlı ve sistematik/bilimsel yöntemlerle çalışılarak ve uluslararası tecrübelerden de yararlanılarak ele alınmalıdır:

1.  Mevcut durumda sosyal sigorta sisteminde devletin ağırlığı söz konusudur. Bu alanda sorumluluğun tedricen bireylere devredilmesi amacıyla özel sigorta şirketlerinin yer aldığı rekabetçi bir yapıya geçilebilinmesi için gerekli çalışmalar yapılmalıdır. Devletin ağarlığının azaltılıp bireyin sorumluluğunu arttıran model olarak 1994 yılında ILO uzmanlarına hazırlatılan sosyal güvenlik raporunda bir seçenek sunulmaktadır. Buna göre Şili sisteminde olduğu gibi sorumluluk tamamen bireye bırakılmıştır. Sistem, herkesin kendi tasarrufuna dayanan bireysel tasarruf hesaplarını öne çıkarmaktadır. Kurumsal yapıda köklü değişiklikleri öngören bu sistem yüksek bir geçiş dönemi maliyeti ve önemli bir devlet katkısı gerektirmesine rağmen uzun dönemde devlet katkısını minimize edeceğinden Türkiye için önemlidir. Özellikle liberal perspektiften bakıldığında bireylerin sosyal güvenlik kurumlarıyla ilişkilerinde sahip olmak istedikleri bireysel bağımsızlık, tercih hakkı ve bireysel sorumluluk unsurlarına imkan vermesi bu sistemi önemli kılmaktadır. 

2.  Kamu emeklilik sisteminin verdiği veya vereceği emekli maaşlarının yetersiz kalacağı ve kamu emeklilik yaşına ulaşmadan epey önce işsiz kalınabileceği dikkate alınarak, hem ilave emeklilik geliri sağlayacak, hem de tasarruf oranının ve yatırımların artması gibi makro hedeflere ulaşmayı sağlama potansiyeline sahip özel emeklilik fonları kurulmalıdır. Ancak, bunun için uzun vadede kamu sosyal güvenlik sistemi açıklarını makul seviyeye indirmesi gerekmektedir.

Özel emeklilikle ilgili çalışmalar yapılırken şu konulara özel olarak yoğunlaşılması gerekmektedir:

a) Fonları oluşturacak kişi ve kurumlar açısından lisans, teknik altyapı, denetim, fon yönetimi, idare gibi konularda etkin bir kanuni çerçeve oluşturulması,

b) Risk yönetimi, özel emeklilik şirketlerinin mali risklerinin takibi ve etkin portföy yönetimi konularında yasal çerçevenin oluşturulması,

c) Yeni mali piyasa araçlarının geliştirilmesi,

d) Özel emeklilik fonlarının mali piyasa davranışları ile varlık-yükümlülük kompozisyonlarının etkin olarak izlenmesi ve yurtdışında yatırım yapma olanaklarının geliştirilmesi,

e) Fonlara katılımın teşvik edilmesi

* Vergisel teşvik getirilmesi,

* Devletin sisteme prim katkısı yapması (kişiler fonlardan ayrıldığında devletin yaptığı katkıyı geri alması kaydıyla)

* Kamu asgari emeklilik yaşından daha düşük bir özel emeklilik yaş haddi getirilmesi, 

* Özel emeklilik fonlarına işveren tarafından çalışan adına prim yatırılmasının kıdem tazminatı uygulamasına alternatif kılınması veya

* Çalışanları Tasarrufa Teşvik Hesabında biriken ana para ve nemaların kamu emeklilik asgari yaşı dikkate alınarak çeşitli vadelerde kompozisyonları oluşturulmuş Hazine kağıdı olarak çalışan adına özel emeklilik fonlarına aktarımı

f) Şeffaf muhasebe yöntemlerinin uygulanması,

g) Denetim organları ve/veya kamuoyuna periyodik veri açıklama zorunluluğunun getirilmesi ve gerekli enformasyon akışı standartlarının oluşturulması,

h) Katılımcılara işlem maliyetlerini fazla artırmadan başka fonlara geçiş için imkan tanınması ve

i) Ölçek ekonomisi ve işlem/yönetim maliyetleri dikkate alınarak, fonlararası rekabetin kurulması.

3.  SSK’nın sağlık hizmeti sunmasına bir son verilmelidir. Koruyucu hekimlik, birinci basamak sağlık hizmetleri, işyeri hekimliği, hastahanelerin otomasyonu ve etkin hastane yönetimi gibi konularda etkin bir proje gerçekleştirilmek suretiyle, SSK ve Sağlık Bakanlığı imkanlarının birleştirilmesiyle oluşturulacak   tek bir kamu sağlık örgütünden, tüm sosyal sigortalılar ve bağımlıları faydalanmalıdır. Bu, etkin kaynak kullanımının sağlanması, ölçek ekonomisinin başarılması ve tüm sigortalıların tek standartta hizmet almasına imkan tanıyacaktır. Söz konusu bireylerin, bu kamu sağlık kuruluşunun tarifeleri üzerinden, her türlü özel sağlık kuruluşundan yararlanmalarına imkan tanınmalıdır. Artan sağlık maliyetleri de dikkate alınarak, her üç sosyal sigorta  kuruluşunun ayrı ayrı sağlık primi uygulamalarına son verilmeli ve herkes için geçerli olacak bir finansman yöntemine geçilmelidir. Sağlık primi ve sunulacak hizmetlerin belirlenmesinde şu soruların da cevaplanması gerekmektedir:

a) Sınırsız sağlık hizmeti mi sunulmalı? Yoksa, paket programlar uygulayıp, her paket için ayrı tarifeler mi belirlemeli?

b) Sosyal sigorta kuruluşlarımızın sağlık sigortası ile uğraşan birimleri, sağlık sigortası prim gelirlerini özel sağlık sigortası şirketlerine aktarmak ve her türkü yükümlülüğü devretmek suretiyle, idari rahatlama ve etkin hizmet sunumu hedeflerine ulaşabilecek mi? 

c) Ödenecek prim miktarları sigortalı başına mı hesap edilmeli? Yoksa, tüm sigortalılar ile bakmakla yükümlü oldukları kişi sayısı toplamı üzerinden mi hesaplanmalı?

d) Sistemde suistimallerin önüne nasıl geçilecek?

e) Ne tür bir veri tabanı ve enformasyon teknolojisine ihtiyaç duyulacak ve maliyeti ne olacak?

Ayrıca, sağlık sigortası ve yeşil kart kapsamında bulunmayan, 10 milyonun üzerindeki gariban kesime sağlık yardımları nasıl organize edileceğinin düşünülmesi gerekmektedir.

4.

a. Bireylerin sorumluluklarını arttırmak dolayısıyla devletin yükünü hafifletmek amacıyla sosyal yardım alanında vakıf ve dernek gibi temelde gönüllülük esasına dayanan kuruluşların kurulması teşvik edilmelidir. Ayrıca sosyal yardım ve hizmetler alanında söz konusu olabilecek korunma ihtiyaçları ortaya çıkmadan önleyici tedbirler alınarak bu alanda yaşanan sıkıntıların hafifletilmesine çalışılmalıdır. Bu amaçla, ailenin korunması ve desteklenmesi, dilencilikle mücadele, sakatların rehabilitasyonu, eğitimi ve istihdamı gibi konularda  işletmelerin ve sivil toplum örgütlerinin (vakıf, dernek, sendika vs) faaliyet göstermesi teşvik edilmelidir.

b. Sosyal yardım ve hizmetlerin ulaşması gereken kesimin doğru olarak belirlenmesi, sosyal yardımlar kapsamında yapılacak ödemelerin, sosyal sigorta sistemini daha az cazip hale getirmemesi kaydıyla, her bölge için ayrı ayrı oluşturulacak asgari yaşam standartları verilerine dayandırılması ve hedef kitleye yönelik gelir-testi mekanizmalarının geliştirilmesi ayrıntılı olarak ele alınmalı ve tüm sosyal yardım ve hizmet programları tek çatı altında toplanmalıdır. Etkin ve doğru hizmet için, etkin bir veri tabanına ihtiyaç olduğu da unutulmamalıdır.

Yukarıda çözüm önerileri bölümünde sıraladığımız özel tedbirlerin başarısı ülkemizde uygulanan makro ekonomik politikalar, hızlı nüfus artışı ile politik ve popülist politikalarla da yakından ilgilidir. Bu gün gelinen noktada Türk sosyal güvenlik sistemi, varolma amaçlarını gerçekleştirememenin yanında, alt sistemi olduğu ekonomik sistemin işleyişini de olumsuz etkilemekte ve dolayısıyla genel ekonomik dengeleri bozmaktadır. Gelenek haline gelen sosyal güvenliğe politik müdahale sorunu çözülmeden sistemin tam olarak düzelmesi, özelliklede uluslararası standartlara ulaşması çok zordur. Ayrıca, kişilerin devlet güdümündeki sigorta sistemlerinden ziyade özel sigorta sistemlerini tercih etmeleri yine devletin bu sektörlerin işleyişini uluslararası standartlara yakınlaştırması ile mümkün olacaktır. Özellikle gümrük birliği çerçevesinde ekonomik entegrasyona girdiğimiz Avrupa Birliğiyle sosyal güvenlik alanında da uyum sağlayabilmemiz için bu önlemler büyük önem arz etmektedir.